【睡前消息930】75公顷颐和园，1221个事业编

大家好，2025年7月25日星期五，欢迎收看第930期睡前消息，请静静介绍话题。

颐和园编制合理性分析

最近，北京颐和园公布了年度预算信息。管理处包括1221个事业编制，还有1000多名离退休人员，每年要花掉6.3亿元预算。督工，颐和园的编制合理吗？

是否合理要看负责多少工作。颐和园占地3平方公里，相当于上海迪士尼一期面积的75%，说起来不算小。但是打开地图就能看到，颐和园的主体是昆明湖，四分之三的面积是水面，陆地面积只有0.75平方公里，1125亩。

这个面积用来建一所中学偏大，建一个普通的本科学校就偏小了。比如说颐和园附近的北京理工大学，最老的中文村校区就超过了1000亩，外面还有几个更大的校区。

但无论是中学还是大学，建筑面积都要明显超过颐和园。作为一个自然风光为主的园林，颐和园的建筑占地不到陆地面积的十分之一，7万平方米。我的家乡平泉一中新校区，建筑面积就是15.6万平方米。所以，就算只看实际在岗的1113人，颐和园的管理人员也似乎有点多了。

颐和园不是纯粹的商业景区，还要保护古代建筑，管理文物，不能简单的用面积来计算人手。但是中国有文物保护任务的景区还有很多，颐和园的规模和文物数量都不算突出，随便对比一下就能发现问题。

比如说，北京故宫博物院面积72万平方米，相当于颐和园的96%。故宫的古代建筑面积15万平方米，是颐和园的两倍多。论建筑复杂程度，故宫更是压倒性的优势。

从客流量来看，两者都是每年2000万人次，但是故宫需要强行限流，每天不超过8万才能压到2000万人。而颐和园的客流包含了很成为晨练的市民，管理难度肯定是故宫要大几倍。

最重要的差异是故宫有180万套文物，相当于颐和园的45倍，需要大量的人手保护和修复。

2017年，故宫博物院的院长善继祥就说过，拿出200个编制给修复师，还远远不够。接下来的几年，故宫陆续招聘了更多的文物修复之工。合理估计，现在应该有三四百人的故宫修文物。2023年，故宫花了1.2亿保护文物，颐和园类似的支出是960万。

但是故宫博物院2024年的预算表显示，编制人数是1454，是比颐和园多了233人。如果扣除文物修复岗位，正局级单位故宫博物院的事业编制，要比颐和园这个正处级单位还要少。

再对比我老家的承德避暑山庄，和颐和园一样，都属于皇家园林。避暑山庄是康熙和乾隆时代修建的，颐和园是慈禧时代修建的，1888年才最后完工，显然是承德避暑山庄的历史价值更高。

论面积，避暑山庄是5.6平方公里，扣除水面也超过了5平方公里，是颐和园的七倍。但是避暑山庄管理中心的编制只有400多人，只相当于颐和园的三分之一。

和远一点的城市比较，颐和园的编制和预算就更夸张了。敦煌文旅集团有限公司有800多职工，敦煌研究院有481人，加到一起才和颐和园打平。但是敦煌的文旅机构要负责10万平方公里的旅游服务，敦煌研究院要保护千佛洞、汉唐遗迹，甚至还在1000公里外的天水麦积山设了石窟研究所。怎么看也要比颐和园管理处的任务要重。

类似的比较还可以看苏州园林。苏州虎丘号称是吴中第一名胜，景区面积0.73平方公里。虎丘的主体是山，水面只有周边的一圈河道，陆地面积和颐和园差不多。从文物价值来说，虎丘的剑池是春秋战国的一季，上面的虎丘塔是北宋的建筑，中间的断梁殿是元朝工艺，山坡上其他建筑也都是明清遗产。古建资量明显要高于颐和园，这两个景区占用的人力不应该有明显的差异。

网上可以找到虎丘风景名胜区管理处2025年的职工食堂招标公告，明确说了每天的用餐人数是200人。当然吃饭人数不等于编制人数，考虑到休假、轮换、夜班，虎丘景区不会超过300个编制，相当于颐和园的四分之一。

和同类机构比起来，颐和园多了几倍的编制，那他们的人员都用在什么地方？

公开的预算表显示，颐和园管理层设了17个科室，执行层面有22个队。其中有不少从名字来看就是重复的。比如说，上面设立了一个安全应急科，下面又设立了一个应急管理中心。机关有一个经营科，业务层面还有一个经营队。每个科室只对应了一个经营单位，不知道平时是怎么管的。

还是和故宫对比，故宫博物院是局级编制，下属40个机构，只有10个负责行政管理的。而颐和园管理处39个下属机构，包括了16个纯粹的行政科室，明显太多。

再看具体的职能单位，22个队，包括了游船队、经营队，在其他景区要外包的业务，颐和园都要用事业编制自己做。另外，到颐和园管理处的官方网站去看，可以看到，编制表其实有24个队，比上报的预算表多了听鹂馆和商店队。听鹂馆是一个商业运营的饭店，商店队当然也是卖东西的，不知道和经营队有什么区别。可能就是编制太多了，不能让人闲着，那就必须找点事做。

虽然事业干部已经直接下场搞商业，但是颐和园并没有赚到钱。年度预算表显示，2025年颐和园的预计支出6.3亿，自身收入1.95亿。4亿多的资金缺口，主要是靠财政拨款来支持。今年上级划拨了3.9亿，加上去年结余的2900万，正好够颐和园的支出。

颐和园最大的支出项目就是养人。2025年，管理处要发掉3.06亿的工资福利，其中基本工资4100万，绩效工资1.38亿，其他补贴加起来差不多1.27亿。按照1113人的在岗人数计算，每名员工的人力成本大概是每年27万。

这笔钱是一个刚性支出，跟颐和园的运营没有什么关系。2024年，颐和园的经营收入只有1亿出头，比今年少了9000多万，并没有影响员工的绩效，反而多发了1000万奖金。可见颐和园的编制和商业关系不大，也不是为了服务社会。

分析到这里，我大致可以给个明确结论了。作为一个历史不到150年的准现代园林，颐和园占用了1200多个事业编制，实际上要为1100多人发放工资，人数严重偏多。

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颐和园高编制的历史渊源

1000多个编制，比某些西部人口小县的体制内干部职工人数还要多。但人口小县的面积并不小，往往要负责几千甚至上万平方公里的治安和生态保护工作。颐和园只有0.75平方公里的陆地面积，当初为什么要分配这么多的编制？

从各方面信息来看，颐和园的超额编制来自20世纪后期的国庆游园指挥部。大多数观众是在互联网上玩我的视频，可能已经忘了前互联网时代的娱乐活动，更无法想象前电视机时代的大众娱乐方式。

在几十年前，没有任何远程直播手段的时候，官方能够提供最好的假期文艺服务，就是把群众集中到一个大型空间，提供高水平的现场表演。大型歌舞剧东方红就是当时最典型的文艺形式。

但是人民大会堂的万人厅已经是全国最大的室内演出空间了。随着现在城市的扩大，室内演出不能再满足市民需求。所以在节假日，各大城市都要举办游园会，利用室外空间搞文艺表演。尤其是北京，国庆文艺表演已经带有一定的政治色彩，用来证明社会稳定和谐，规模越大越好。

到了60年代末，北京人口超过700万，连体育场都不太够用了，必须去各大公园的空地举办活动。天坛、颐和园、中山公园、陶然亭、紫竹院和劳动人民文化宫，六大公园成为固定的国庆游园会场地。其中颐和园公园的水面最大，还有60米高的万寿山提供广阔的视野，被选作了国庆游园会的主会场。1966年，颐和园直接改名北京人民公园。颐和园自己的官方网站对此有专题页面，请静静读几段。

为庆祝中华人民共和国成立20周年，1969年，颐和园首次举办大型国庆游园活动。此后1971年、1972年、1973年、1974年、1975年、1977年、1989年，又多次举办国庆游园会。活动内容丰富多彩。

1973年设演出点14个，主要舞台为排云前水上舞台，游艺点18个，首次由中国科学院26个研究所布置电动游艺8处，联欢点5个。并设养云轩、无尽意轩、清华轩三处外宾休息站。

节日当天上午、下午各有4万人参加游园会活动。朱德、李先念、邓小平、等国家领导人来园与首都群众欢度国庆。1975年设活动区7个，演出点13个，联欢点4个，游艺点17个。增设知春亭石舫两处首长休息点。同时，中央广播电台等单位在园内组织全国学大寨会议中的先进县委书记进行座谈活动。

1977年的国庆游园会有11.3万人参加，外宾4180人。1989年上午凭游园会券入园，下午免费开放。全天入园69823人次。朝鲜和苏联等5个国家的友好代表团参加了活动。

当时没有手机，大型活动要用固定电话相互联系。为了保证十几万游客的安全流动，还要保护国家领导人和外国使团的安全，必然要布置超额的人员。所以市政府要组织游园指挥部，做周密的计划。

现在网上还能看到1971年国庆游园会活动的计划图纸。当时距离林彪出逃事件只有几周时间，还没有对群众正式宣布。所以国家取消了天安门国场的阅兵和游行，国庆活动只剩下游园。北京是一方面希望能够营造安乐祥和的氛围，另一方面又担心大型活动出问题。所以在大办颐和园活动的同时，制定了周密的计划，每个聚集地点都有单独的指挥团队，配了政委。重要团队还要指定临时的副政委、副指挥。现在颐和园基层单位的设置，比如说东宫门队、北宫门队、应急管理中心，就是当时游园指挥部留下来的最基层机构。

2015年，北京青年报有一篇专访，标题是：颐和园那时逛的就是那份热闹。从工作人员的视角介绍了节假日游园活动的兴起与结束，也请静静读几段。

70年代初，海淀区委成立国庆游园指挥部，负责安排组织基层业余文艺宣传队及部分文艺团体的联欢演出任务。北京市天安门管理处下设的一个机构，则专门给各大公园游园会提供物质准备、经费支持。

尹师昌自70年代起，就在国庆游园指挥部负责文艺演出的组织筹备工作，直至90年代末，已届不惑。他向笔者介绍说，当时观众均必须有组织的参加国庆游园会，每个单位分配到一定名额，事先进行政审。符合政治条件的职工方可获得名额入园参观。

国庆当天由单位负责人持一张集体入场券，带领着该单位所有观众检票入场。据尹师昌回忆，每年自7月初即进入游园会筹备阶段。指挥部成员皆从各单位抽调而来，一直工作到10月下旬方才离开。前后历时近4个月。他们集体吃住都在颐和园，每日补助两毛钱。最期待的伙食便是从湖里打出的活鲤鱼。

每年游园前在9月20日至9月30日间，会进行除演出以外的各环节预演，并邀请一些观众前来观看。通过预演，指挥部对园中的舞台布置、园林装饰和装置设计，做出相关总结，改进与调整。

1999年9月27日，50周年国庆前夕，68岁的尹师昌在颐和园中，以手持工作对讲机的造型，照了一张相片。那年他最后一次参加游园会组织工作，而持续近30载的颐和园国庆游园也再次落下句点。

游园指挥部是一个临时机构，但是每年都在颐和园组织活动，肯定需要一些熟悉现场的人员来负责执行。仅仅一个国庆就需要四个月的准备和善后，再加上五一、元旦、儿童节的次要活动，这些人员几乎是常年的颐和园工作。所以颐和园的工作人员密度是其他公园的好几倍，最后都转为固定编制了。

90年代之后，彩色电视机普及到家庭，节假日文艺活动的核心场地重新回到了室内，通过电视直播。国庆游园活动因此逐渐淡化，游园指挥部1999年就消失了，没有能延续到21世纪。到了现在，每逢五年、十年的国庆活动，北京市还会宣布颐和园在内的几个大公园免费开放，这是有组织的国庆游园活动留下的习惯。

官僚体系是有惯性的，增加或者减少一个编制，一定会有人问为什么，提出各种质疑，想要撇开自己的责任。但是保持之前的编制，就很少会有人问理由。如果直接照抄了上一年的编制表，无论有没有逻辑，肯定不会出大错。

在西方一些延续了几百年的官僚体系，或者是保持到今天的王室服务机构，经常有这样的段子，说新任的长官看到某处有个卫兵，一年365天守着一个特殊的位置，去问管家或者卫队长，也说不清原因，只知道是多年留下来的老规矩。如果长官没有什么好奇心，传统可能会继续保留。如果他的好奇心太强了，一定要让人去翻档案，结论很有可能是，几百年前某个路面太滑了，需要放一个人在拐角提醒，一直延续到电梯时代。也有可能是马车时代，要留一个人看着马，避免马匹受惊伤人，一直延续到汽车时代。

现在的颐和园超额编制就是一个类似的中国例子。社会已经不再需要军事化的游园活动指挥部了，但是没有人愿意去当压缩编制的坏人，更没有人愿意减少自己管理的预算。所以尽管颐和园的1221个编制前几天上了热搜，上级部门也不觉得需要专门解释，甚至主管领导可能根本不知道如何解释，只是想把事情拖一下，拖到热点消失，继续按自己熟悉的规则去办事。

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零基预算与机构改革

但是作为一个纳税人，我并不希望颐和园每年立行要花掉3亿多的固定工资。这笔钱，这些人，本来可以做点更有价值的事情。更进一步说，一个颐和园就过剩了几百人，其他地方可能还藏着成千上万的类似问题。

这个时候，我们就需要拿出马斯克的第一性原理，对每一个编制，每一个机构，每一个拿着固定预算的职务都要提出问题，你存在的理由是什么？

2025年中国有一个新变化，3月份的政府工作报告提出，开展中央部门零基预算改革试点，支持地方深化零基预算改革。人民日报海外版的社论引用了中国财政科学研究院院长杨志勇的发言，请静静读一段。

此前，各级政府预算编制多采用基数预算方法，即以上年度预算收支为基础，向上浮动，适当考虑一定增长比例分配资金。此方法工作量小，易于操作，预算收支连续性较强，但易产生路径依赖，为了花钱而花钱等问题。

所谓零基预算，就是不问上一年的基数，要求今年的每一笔开支都给出合理的理由。如果理由已经过时，就坚决取消。

颐和园的编制问题证明，零基预算的思路也应该用到人员编制上，不能说有这么多人，就一定要养着，否则很容易形成循环论证，有人当然要发钱，发了钱当然要养人，拖上几十年，拖到没有人记得当初设立编制的原因，可以用来撤销的编制理由也就消失了。封建王朝的所谓祖宗之法就是这样形成的。

更进一步说，零基原则不仅适合用来管人和管钱，也适合用来管政策。比如说，几十年，高考名额的各省的分配，既不符合公平原则，也不符合效率原则，畸形照顾经济护地去，强烈的歧视广东、四川和山东三省，每年只在前一年的基础上做微调。

对于高考制度的起源，一直有人说是，因为要照顾北京各机关子定的利益。这可能有一点道理，但是官僚机构的特点是，哪怕是要为自己谋利益，也要找到一个核心合理的依据。总不能说是某个特定的教育部门主动承担了设计规则的全部责任，为周围几十个根本就不相关的平行单位去谋利益，那还不如为自己的单位多要几个正保生名额，社会影响还要低调一下。

所以我一直在研究高考名额分配体系的起源，目前的大致结论是这样的。70年代末，重启高考制度的时候，基本上沿用了文革之前高考名额的分配比例，避免了各方面的争议。而1966年之前的名额分配可以追溯到建国初期的各地高中数量。这几十年间，中国的大学经历了，几次收归中央部委和下方地方，每次都能顺便带动一些名额调整，但是总体上沿袭了50年代的旧格局，这也符合管理者的利益，所以一直用到2025年。

用零基原则，或者说第一性原理来思考，某个制度当初怎么形成的并不重要，但是我必须确认它是否为当前的环境设计的。所以无论是颐和园的超额编制，还是高考名额的畸形分部，追溯历史，为的都是从头再来。鲁迅先生在狂人日记里面有一句话，从来如此便对吗？这应该是我们考虑现实社会的基本出发点。

感谢大家收看，930期节目到此结束，我们周周再见。