【讲点黑话59】特朗普二进宫：忠臣盈朝和“F计划”

大家好，欢迎收看第59期讲点黑话。11月22号，之前被特朗普提名为美国司法部部长的马特·盖茨宣布他放弃接受提名。这是特朗普第二届政府损失的第一名阁员，但严格说他没有转正，所以更精确的说应该称为准阁员。

马特·盖茨放弃提名原因是他丑闻缠身。美国众议院原本近期就会发布一份对他的道德调查报告，据说结论是高度批评性的。只是他在发布之前光速宣布辞弃众议员才暂时阻止了报告公开。甚至据媒体报道，还有共和党议员私下证实，盖茨曾经公然向他们展示过一些极其不雅的视频，目的竟是炫耀自己身体强健。在刚被提名时，马特·盖茨这个人选就被普遍认为过于抽象，不仅因为他的丑闻早已经在华盛顿尽人皆知，并且他还有一个“历史”。去年10月份，时任众议员议长麦卡锡被一批同党议员造反推翻，成为一百多年来美国第一个被罢免的议长，而这份罢免案就是盖茨发起的。因此即使在众议院共和党党团内，盖茨也一直相当孤立。特朗普却提名他出任地位极高、权力极大的司法部长，让所有人都震惊不已。连在大选后一时对特朗普唯命是从的共和党高层也出现了异议，部分共和党参议员放风不会在提名表决中投票支持盖茨，这导致了盖茨最终不得不宣布退出。

从开始组建以来，特朗普第二届政府的候选人名单就不断在给新闻媒体增加乐度。特朗普仍然继续主打一个不按牌理出牌，齐名了好几个各方都完全没有预料到的人物。马特·盖茨毫无疑问是其中最具争议的。除此之外，在目前已经齐名的人选当中国防部长彼特·赫克赛斯、卫生部长小罗伯特·肯尼迪和教育部长林达·麦克马洪也都遭到了不少批评。

准防长赫克赛斯之前是福克斯电视台的主持人和政治评论员，可以理解为一名大V。他曾在美国国民警卫队服役，官至少校，担任过排级指挥官，之后转任教官，兵器经验倒不是他的弱项。美国国防部长是一个文官，历史上好几个防长完全没有一天军人经历。但赫克赛斯从来没有管理大中型机构的经验，而美国防长手下有几百万军人和文职雇员，分布在全球各地的几千个基地，每年预算超过8000亿美元。用一个几乎没有任何相关经验的媒体人来管理全世界最强大也是最富大的军队，这显然是一个很大的冒险。

相比原来只能算二流名人的赫克赛斯，准卫生部长小罗伯特·肯尼迪有一个非常显赫的姓氏。他的亲伯父就是至今名气极大的前总统约翰·肯尼迪，其实他的父亲在美国也是家喻户晓，老罗伯特·肯尼迪曾任司法部长、联邦参议员，1968年在竞选民主党总统候选人时遇刺身亡。由此肯尼迪这个名字成了全美最具悲剧色彩的政治家族。可能由于少年丧父，小罗伯特·肯尼迪从小就比较叛逆，年轻时有过吸毒被捕的刑事案子。不过他从政后最大的争议在于他是最著名的反疫苗运动代言人之一，一直在利用自己的知名度传播不可靠甚至虚假的信息，攻击疫苗的安全性，煽动民众拒绝接种。有人指责他应该对2019年萨摩尔亚和汤加的麻疹大爆发承担部分责任，那场疫情夺走了80多轮的生命，而小罗布特·肯尼迪当时就在当地极力宣传麻疹疫苗会造成接种者死亡。新冠疫情期间，他也是最激烈反对疫苗的人士之一，后来又暗示新冠病毒是犹太人和中国人制造的。此外，他还是多种非正规替代疗法的爱好者。现在这位反疫苗主义者就要能够决定全美公共卫生政策了。理论上他上任后如果把疫苗项目从公共卫生预算中全部删除，几乎没有其他人能够阻止他。

后任教育部长林达·麦克马洪本身言行倒是没有什么特别招人反感的记录。他在上一届特朗普政府里担任过小企业管理局局长，资历也勉强够格。但他发迹的本钱是创立了新兴娱乐企业世界摔跤娱乐公司WWE，并担任了很长一段时间的CEO，并因此卷入了一些与WWE有关的不明誉的诉讼。并且他在2009年担任康乃尼克州教育委员会委员时，曾经声称自己拥有教育学学位，但后来媒体挖掘他在大学时获得的其实是一个法语学士学位。当时他就在媒体发表报道前夕闪电辞职，如今却又要回来担任地位更高的教育部长，波澜有些人感到不服。

除了这几个争议最多的人选外，第二届特朗普政府已经显示的一大特征就是资历浅薄。目前已经被提名的人选当中，大多数之前都从来没有担任过重要职务，往往只是影响力很小的普通众议员、州议员、前议员。甚至财政部、商务部、能源部这几个最重要的经济部门新部长都是首次进入政坛。不过这些人还有一个普遍的共同特点，那就是在过去四到八年里用行动证明了自己对特朗普及他发起的每个运动极为忠诚，尤其是在他20年败选落难后，或者不离不弃，或者雪中送炭，才赢得了他的信任。为他筹集了8000多万美元的竞选经费，今年更是直接加入了他的竞选团队。台长提名人斯科特·贝森特2016年向特朗普捐赠了上百万美元，20年竞选里他至少为特朗普筹集了5700万美元的竞选资金。刚接替马特·盖茨被提名为司法部长的帕姆·邦迪曾经是特朗普第一次弹劾案时的辩护律师，20年时又积极支持选举舞弊论，之后一直在亲特朗普的智库工作。其他人也都大都反复证明过自己的忠诚。

人们普遍认为特朗普的此重返白宫特别看重忠诚，是因为他自觉第一届时因为团队内部屡出叛徒吃了大亏。不过20年末他不愿意承认败选时多名内阁成员提前跳船，让他觉得自己受到背刺。之外，他执政时的很多想法也受到了不少体制内官僚的极力掣肘，经常被以各种借口拖延，最后或者脱黄，或者虽然落地但已经严重变形。今年特朗普虽然大获全胜，得到了空前的政治资本，但也是他最后一阶段期了。为了留下政治遗产，确保自己下台后不会再次被反攻倒算，他需要做很多事，证明自己不仅擅长抓住建制派的弱点，犀利的攻击他们，还能推行一套真正可行的替代方案，让后来者不能再轻易推翻。换句话说，要把自己变成新的主流建制派。但美国近年的政治风向变得很快，特朗普也许只有两年时间可以放开手脚推行自己的政策。在这段宝贵的窗口期内，内部保持稳定，团队完全服从，对于提高施政效率来说非常重要。可特朗普毕竟也没有失心术，不可能看穿周边所有人的心思，更何况人心是会变的。而重用资历浅薄，因此只能依附自己的人，可以在一定程度上降低风险。这种手段在古今中外历史上屡见不鲜，中国皇帝们喜欢营帐内外大小相制，欧洲国王们这种奇葩穿袍贵族制衡持剑贵族，用语都是一样的。特朗普闯入政坛也有八年之久了，即使完全是无师自通，误出这招也很正常。

不过根据他上届执政时的经验教训，即使内阁部长顾问们都忠心耿耿，他们推行特朗普新政时仍然会感觉处处都收到职业官僚的无声阻击。这也就是今年特朗普和共和党在竞选中反复强调的主题：在美国联邦政府里有一大撮资深官僚互相勾结，组成了所谓的“深层政府”，他们就是让美国再次伟大最大的内部敌人。而这些不愿意透露身份的消息员报告，为了打败深层政府，也为了给他自己上一届的蒙羞复仇，特朗普正在准备一件真正的大杀器，这个杀手锏被称为F计划。

按现在知道的情况，特朗普再次上任后将会迅速发布一份行政命令，对联邦政府雇员进行重新分类。那些接触机密的职位和担任决定政策或者制定政策又或者倡议政策的员工，都将被转入一个新设立的F类。而这个F类又属于例外服务部门。所谓例外服务部门，大致可以理解为不需要或者无法经过竞争性考核方式筛选出合适人选。因此这类职位不需要经过其他程序，就可以由总统以及总统授权的其他官员直接委任。当然既然可以直接雇佣，也就可以直接解雇。

美国公务员分为政务官员和事务官员。政务官通常就是政客，大部分要经过考试获得类似的公开程序筛选，符合资格者都可以报名，最后择优录取。事务官在晋升时上级的自由裁量权比较大，毕竟政府内部的绩效考核很难有一个非常标准化的模板。要对事务官降职或者裁员就不一样了，为了防止高级官员或者政客滥用权利搞打击报复，现行法规设计了很多防范措施，包括长期雇佣合同、独立的人事和薪酬委员会、申诉和复义机构等等。所以美国公务员和其他大多数国家的同行一样，只要进去了，上去了，再想把他们踢出去、降下去就很难了。传说中的美国公务员能上能下能进能出，其实大多都是政务官，他们一般就干一届或者两届，只是各部门最高职务通常都由政务官垄断，充当了对外的门面。但事务官才占了政府公务员的绝大多数，并且他们往往长期在一个部门工作。与大多数于空降干部只干几年就要走人的政务官相比，事务官对本行本部门的经验更丰富、了解更周全。绝大多数情况下，政务官都要依赖事务官，尤其是资深高级事务官的辅助，才能掌握自己的部门，推动政策执行。不过也正因为事务官构成了政府的实际主体，维持他们的日常运转，经常有人怀疑高级事务官们，至少其中部分人是否一直在利用自己的地位和权力，在政府内部实际抵制甚至操纵本应由政务官决定的政策。“深层政府论”就是出自这种怀疑。而特朗普阵营更是直接下了决论：在华盛顿官僚里，一定存在着一个顽固反对美国运动的阴谋团伙，而且人数还不少。所以这次他们要先下手为强。

F计划的核心就是剥夺重要职位上事务官所受到的保护。在被列入例外服务部门后，理论上只要高级官员认为下属与自己不同心，没有百分百权利推动自己的政策，就可以直接无理由解雇，而不需要再证明他不胜任工作，或者在履职中犯了足以开除或者降职的错误。这样远途重来的特朗普政府就可以对那些他们认为背刺过自己以及与民主党及反特朗普的共和党建制派勾结的官僚展开报复，把他们清洗出去，并换上自己人。据关注时代的人事分析，F计划预计将覆盖美国联邦政府里大多数的中高阶职位，受到影响的人数可能有几万甚至几十万之多。一旦落实，特朗普就可以对整个联邦政府生杀予夺，成为一百多年来权力最大的美国总统。

特朗普二级政府要到明年一月才会正式上任，现在就确定他有这么大的动作，会不会又是厌恶他的新闻媒体在制造特朗普想当独裁者的认知？还真不是。分析人士如此肯定，原因很简单，这是其实特朗普已经做过一次。外界之所以没有什么印象，是因为他在上一任期末才发布了相关指令。美国总统行政令13957号发布时间是2020年10月21号，也就是那年大选的两周前，正式生效日期更是要到2021年1月6日。显然是他为自己连任后预备的。在20年选战最后赢家是拜登，而拜登上任三天后就签署了新的行政令，撤销了13957号行政令。因为已经是第一届特朗普政府末期，并且很快就知道他败选了，美国政府各分支部门对13957号指定的执行态度大多极为敷衍。最后只有两家机构提交了将要转入F类的职位清单。其中一家机构是白宫办公厅所属的管理和预算办公室。这是一个名字很低调，但实际权力极大、地位极其重要的核心部门。他提交了一份包含140个职位类型的清单，该机构当时一共有610名员工，其中415人将被列入F类，其中甚至包括了一些行政助理和IT人员。通过这个个别测试案例，外界就能窥探到F计划的规模和影响能有多大。

批评者指责特朗普政府这是要把联邦政府变成自己的一家天下，要求公务员把对总统或党派的忠诚度放在对国家和人民之前。按照美国人的习惯，特朗普第二届再度发布这道行政令后，肯定会有人起诉，试图在法庭上推翻他。不过现在反特朗普阵营的心态相当慌张，因为目前看他们打赢官司的机会很小。除了媒体和自媒体已经复述过无数遍，如今美国最高法院的人员组成对共和党很有利。并且即便是1395区号行政令的批评者，大多数火力也集中在破坏公务员中立原则，不体面对国家长远建设极为不利这些比较抽象的概念上，却很少在法理上正面攻击。从反对者的怒斥出发反向推理，看特朗普阵营这次很可能真抓到了一个法律漏洞。

因为一届总统上台后任用亲信和好友填塞政府职位其实是美国的历史传统，曾经正大光明的执行了上百年。美国人还给这种做法发明了一个学术名称：列观制。不过现代学者不客气的把它列为一种分赃或者庇护制度。其实列观制的实质很简单：一人得道，鸡犬升天。列官室正式成型是在1829年美国第七任总统安德鲁·杰克逊时期。杰克逊当过大法官、参议员，更是著名的战争英雄，为美国开疆扩土，并在第二次英美战争中大败英军，为美国洗刷了英军攻占首都火烧白宫之时。但杰克逊和今天的特朗普有些类似，政见相当激进，与当时的主流建制派格格不入。甚至在1824年第一次参加大选，普选票和选举人票双双第一，但却在众议院选举中输给了美国第一位副总统昆西亚当斯。杰克逊派愤怒地认为这是华盛顿的权贵私相勾结，用腐败交易偷走了他们的胜利。并且与特朗普20年败选后拒绝认输不同，历史学家们普遍同情杰克逊1824年的遭遇。之后杰克逊下定决心抛开建制派，自己组织了马竞选，1828年终于成功当选。他是第一位通过民粹路线当选的美国总统。不过他的支持者最终演变为民主党，又成了新的建制派，这是另外的后话。

列观时出现的背景也与今天美国的形势有些类似，都是社会政治激化程度高涨。美国立国初期，大多数开国元老反感政党制度，主张推行君子合而不同的无党派政治。但这种理想主义模式并没有坚持多久就崩溃了，美国两党制初步形成。不过在早期，政治精英之间的矛盾并不激烈，表面上互相喷尽，实际却习惯通过密室谈判互相做交易。但在这种所谓的善意政治中，大量普通人感到自己成了边缘群体，利益不仅受到忽视，甚至经常被拿来交换和出卖。因此越来越不信任老牌政党政客。极具各种魅力又立场激进的杰克逊进入政坛后，大批对建制派不满的人迅速汇聚到他身边。杰克逊也承诺自己上台后一定会照顾最忠诚的支持者。战乱后，杰克逊立即对前朝官员进行了大举策划。根据历史记录，仅在执政初期，杰克逊政府就解雇了900多名官员，占当时美国联邦政府所有职位的十分之一左右。光是邮政局长他就撤了400多人，其中大多数人都被认为相当称职。而这些职位几乎全部被送给了杰克逊的政治盟友以及支持者。之后一朝天子一朝臣就成了常规操作，每当华盛顿更换总统或执政党时，联邦政府就从上到下大换血一次。直到1881年美国第二十任总统加尔菲德被一名求官不成的前支持者刺杀，把联邦政府当成猪肉筒肆意纷飞的列官制才开始遭到了社会舆论的全面谴责。1883年美国国会通过彭德尔顿法案改革公务员制度，规定部分政府雇员的选拔应通过竞争性考试进行，而不是靠与政客或政治派别的关系。该法还规定不得出于政治原因解雇或者降职这些公务员。法案刚通过时，择优录取并且不得随意解雇的联邦雇员只占总数的十分之一不到，但之后几十年几乎每届总统都会将一部分公务员职位转入择优录取范围。到了1920年代时已经覆盖了大多数联邦雇员。不过美国从来没有正式立法禁止为了政治酬庸而任用公务员，甚至到今天在众多地方选举中各种变形的列观制仍然大行其道。

从刚才的历史介绍中可以看出，如今以择优制、公济制为基础的美国公务员制度，其实在很大程度上是靠主流政治派系的共识建立的，也同样是靠着政界的共同默契维持的。从法律上看，总统既然可以自行把官职从政治任命转落按公纪考核的类别，那么没理由不可以反向操作。并且美国司法体系相当看重有没有合法宪理，在F分类前，美国联邦公务员的类别进行过很多次调整，法院都没有干涉过。所以这次想要说服法官主动介入行政机构内部事务，强行推翻总统令，难度恐怕不是一般大。一旦F计划落实，特朗普大规模更换了关键职位上的官员，他的接任者无论是共和党还是民主党，就都会陷入规范性困境。用俗话说就是谁老实谁吃亏。在失去互信的情况下，谁更维护大局，谁便更可能发现要害位置上都是对手安插的亲信，给自己施政安装下半子。最后美国两党也许就会陷入一种囚徒困境，不得不都跟随着特朗普的套路一起复兴列官制。只是在19世纪和20世纪初，美国联邦政府的规模还比较有限，权力范围也不像今天这样无孔不入。但如今美国政府空前强大，列冠制如果全面复归以及随之而来的行政权力高度集中，对美国乃至世界的影响可能大到我们现在都无法完全预料。

说起来，特朗普从政后一直声称安德鲁·杰克逊是他政治偶像，是他想成为的那种模范总统。2017年他刚搬进了白宫，就要求在总统办公室里挂上一幅杰克逊的画像。作为美国最成功的两位民粹政治领导人，杰克逊创造了列冠制，今天再由特朗普重新发扬光大，也可以算是一种历史轮回吧。

今天的节目就到这里，感谢大家收看。我是不讲废话的黑导人，我们下期再见。