【睡前消息1074】上访要开“进京证”

大家好，2026年7月5日星期日，欢迎收看第1074期睡前消息。

十天之前，6月25日，国家信访局公布了最新一版《国家信访局关于进一步规范群众来访登记工作的办法》，7月1日生效，现在已经开始影响我们的生活了。

大多数媒体都比较关注其中第四条。第四条：群众跨越有权处理的本级或上一级机关单位，进京到国家信访局和中央有关部委单位走访的，必须持省级机关单位针对其信访事项出具的告知、答复意见等书面材料或电子文书，无法提供到省级机关单位走访有关文书或相关证明的，国家信访局和中央有关部委单位不予登记，引导信访人返回属地依法按程序反映问题。

大多数媒体总结这一条，主要是强调限制进京上访这个概念。这里我提醒一下，既然对策的文标有“进一步”三个字，就说明之前还有前置的文标。所以，还要看2014年5月1日生效的另一份文件，《国家信访局关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》。当时第四条已经明确了跨级上访的处理方式，对跨越本级和上一级机关提出的信访事项，上级机关不予受理，并引导来访人以书面或走访形式向依法有权处理的机关提出，同时将相关情况及时通报下级有关机关。

对于到北京上访的人，2014年的文件也有明确规定。中央和国家机关来访接待部门，对应到而未到省级人民政府信访工作机构和其他行政机关提出信访事项，或者省级相关部门正在处理且未超过法定处理期限的，不予受理；信访事项已经符合终结的，不再受理。

从2014年往前看，虽然没有决定的硬性条款规定必须是逐级走访，但是越级上访，一般来说最好的结果也就是把上访内容转给原来的层级。很少因为上访的层级高，就能优先解决问题。所以，最新这条规定对于普通上访人群影响并不大。要说有什么决定性的影响，也是在感受方面，而不是在实际解决问题方面。

7月1日生效的新文件，最核心的变换是两点。首先是前面读过的第四条：无法提供到省级机关单位走访有关文书或相关证明的，国家信访局和中央有关部委单位不予登记。注意啊，不是不受理具体问题，而是不登记信访内容，你连做分母的资格都没有了。然后看第六条：群众既经走访已经登记，在信访事项法定受理办理期限内重复来访的，依法不予重复登记。对信访事项合理诉求以依法按政策解决到位，仍反复进行走访的，信访部门会同公安部门进行法制教育和疏导劝离，不再登记，相关数据不统计，不通报。

“不登记、不统计、不通报”，这三个词都是对导能机关内部说的，和上访人没有直接关系。所以，这份文件首先应该理解为体制内的绩效改革。

另外，我要对比一下2014年和2026年两份文件，第一句话设定的目标。2014年是：为进一步强化属地责任，提高信访工作效能，引导来访人依法逐级走访，推动信访事项及时就地解决。2026年第一条：为及时就地解决群众合法诉求，深入推进信访工作法治化，引导群众依法文明有序走访，维护良好信访秩序。2014年强调了属地责任，2026年就不再强调了。在法律方面，2014年只提到了一次依法走访，2026年三次提到法律，合法诉求、信访工作法治化、依法文明有序走访。这再加前面提到的登记和统计程序的修改，我就可以用一句话来概括2026年这个新文件的主题：用限制登记的方式，改变统计数据，减少属地责任，保证信访管理合法。

文件要解决的问题，就是已经存在的问题。所以，2026年之前的中国现实问题是：登记的上访太多，统计数据知道的属地责任太大，逼着基层公务员违法。这完全符合我之前观察到的进京上访问题。

全国绝大多数地区都有一个共同的地理特征，就是距离自己的省会近，距离北京远。不符合这条规律的地区，首先是内蒙古东部，比如赤峰、通辽。这是因为呼和浩特的位置太偏西，所以反而是去北京更方便。然后是山西大同和太原所在的汾河流域是两个地理系统，身边的桑干河一直往东流，那就是北京的永定河。除此之外，所有离北京比省会更近的地区，都在环绕北京的河北省，比如廊坊、沧州、张家口、唐山、秦皇岛以及我的家乡承德。在这些城市中，承德又是最特殊的一个。它和省会石家庄正好处于北京的两侧，其他的城市，就算是去省会更远，起码还有一条单独的路可以不经过北京直接到达省会，承德就几乎做不到。所以承德老百姓要上访，根本就想不到哪儿还有一份石家庄，就算能想到去石家庄的路上面看到北京的站牌，多半也就下车了。同时，承德全境是山区，比前面提到的所有地理单位都要穷，还要承担北京周边的环保任务，就不能随便搞工业。前些年承德人稍微赚一点钱，全靠唐山的钢铁工业溢出，到承德买点铁矿，事后矛盾反而更严重了。全国的厅级及行政单位，要比进京上访的压力，没有一个能够超过承德。

所以过去十几年，承德每一个乡镇都至少有一个青年副科级干部专门操心进京上访问题。这个副乡长或者副书记，要和本地几个跑长租的出租车司机有相互信任的密切关系，还能随时调动几个身强力壮的编外人员。只要国家信访局通报有人来上访，或者县里的地方情报机构发现重点上访户已经走去北京的路上了，这个干部就要立刻带队出动，尽快把人带回来。至于说怎样说服上访户回来，这就看每个人的本事了。反正你要是不能解决问题，就不要想解决自己的政科待遇。

承德距离北京比较近，自己开车过去比较省事，全国其他地方也有类似的需求，北京就出现了专门的代理服务机构。比如说2017年，江西赣州陈玉仙上访死亡事件就暴露了一家公开营业的公司。我来读一段2020年红星新闻的报道：2017年6月初，江西赣州63岁男子陈玉仙，因违列种子案进京上访，在北京丰台大兴多辆车内遭截访人员拘禁、殴打，送医抢救，无效死亡。北京市公安局出具的鉴定意见通知书显示，陈玉仙符合他人用钝性外力反复多次作用于头颈部，致机械性窒息死亡。北京市第二中级人民法院审理认定，2016年7月，牛立成立了北京神州畅行汽车租赁有限公司，主要业务为遣送上访人员回原籍，牛铁光、张立杨等为公司员工。牛力确定上访人员身份后，将相关信息发给牛铁光，指示牛铁光联系苏日勒格，并安排公司员工与苏日勒格招聘的人员一同去接上访人员，送至丰台区某小区等中转地点，随后苏日勒格按照牛力一方的要求，指派其招聘的人员将上访人员押送回原籍，同时牛力或牛铁光联系陈家全等人，提供遣送所需的车辆和司机。上述这个报道提到了暴力拘禁，还提到了北京丰台区有一个中转站。这就是2016年安源顶事件的后续，我来分享一段南方都市报的深度调查。安源顶的主业为关押、押送到达北京上访的民众。这家时间虽短却发展血猛的保安公司，据信在北京设立多处黑监狱，向地方政府收取佣金，以限制上访者自由，并押送返乡，甚至以暴力手段向上访者施暴。新华社《瞭望新闻周刊》曾发文狠批黑监狱，引述一份权威的调查报告：相关省市在京设立临时劝返场所73处，其中地市级设立的分流场所57处，占78%，46处为非经营性场所，例如农民的租住屋等，27处为经营的宾馆、旅店、招待所。2009年9月30日，戴月全到国家信访局领表填表交表后，被送往九敬庄。在那里，他被重庆驻京办官员控制后，交给安源顶，随后被送到北京昌平区南顶路红色村的一个黑监狱。这座黑监狱关押着数十名信访人，年龄最小的是重庆市石柱县周国之子，周毅，只有两岁多，整天哭喊着要妈妈。他们一家祖孙三代同时关押在一起，老人七十多岁，还有个双下肢瘫痪靠滑轮在地上滑行的残疾人，他是跪着安顺人。四天后，一名大学生走黑监狱里逃出来后，告发了这里。戴月权和其他信访人一起被紧急转移到北京南四环外的朝阳区小后门村西门的北京市千成亚仓储服务中心。这座黑监狱比之前的更严，两扇铁大门同样职业禁锁着，门口有多名保安，日夜轮流看守，里面有保安拿这花名册随时清点人名，门外还有两条狼狗盯着来往人。该黑监狱关押100人左右，其中年龄最大的是75岁的黑龙江黑河市人杨培根，关押时间最长的，是江西赣州的廖起荣。他于2009年8月18日进来了。廖说，他进来就挨打，直到他写下再也不上访的保证书后才停止。廖还说，这里随时打人，他看见一个云南人被打得皮开肉绽，衣服被鲜血染红了，强迫脱掉。从这些北京黑监狱待遇看，承德距离北京近，也是一件幸运的事情。承德干部带上三四个人，开车几个小时就能把上访人送回家，不需要在北京郊区造监狱，不需要用太多的暴力，甚至不需要找外包公司，出事的概率就小了很多。

地方政府普遍在北京养雇佣兵，造黑监狱，原因就是2014年文件第一句提到的：进一步强化属地责任。上级把信访数量作为考核地方政府的负面指标，只要有人到北京上访，就证明地方政府不负责任。上访人数多了，可以否决地方官员的晋升。所以地方官员顾不上法律，用尽方法也要把人带回来，尤其是国庆、奥运行或者重大会议期间，地方政府正副职去结访都不太放心，往往是党政主官自己带队。

各位观众，用“零访”这三个字，再加上自己加强地名去搜索，可以看到很多内涵丰富的信息。比如说，我随便搜索一下，就能看到西安曲江街道办处今年3月份的公开工作安排。曲江街道抓时两会期间信访维稳工作，一是坚持源头管理，以政治站位为统领，精确管控为抓手，聚集重点人员与重点群体，紧扣不发生越级访、不发生重大信访事件目标，召开部署会议。套钱化解，用心服务，推动信访维稳走深走实。三是精准定防管控，针对重点人落实一人一策加动态跟踪措施，严格规范领导代班24小时值班制度，完善应急预案，确保突发情况快速响应处置。

2026年这次要修改信访规则，不再强调属地责任，直接原因就是地方政府普遍违法太严重了，已经持续了十几年甚至几十年。前些年地方政府还有土地财政，至少是软硬兼施，花钱解决一部分问题。现在土地财政没了，要是再用上访登记数据去考核地方政府，这些官员就只能用暴力去解决所有的问题，到时候就不再是黑监狱和雇佣兵这种小事情了。这个属地原则出现时间也不长，2005年才明确规定。之前的信访原则是1995年的国务院185号令：1996年1月1日施行的《信访条例》，我来读一下第四条。第四条：信访工作应在各级人民政府领导下，坚持分级负责，归口办理，谁主管、谁负责，及时就地依法解决问题和思想疏导教育相结合的原则。归口办理，谁主管、谁负责，意思就是具体的专业机构去解决问题。比如说教育局、农业局。但是这些专业机构不是地方政府，没有可以激动的财政资金，而且大多数问题不止涉及一个机构，那就更需要共同的上级来做决定。所以最有效的上访，就是去找这些机构共同的上级。另外1996年的信访条例也规定了负责层级。第十条：信访人的信访事项应当向依法有权做出处理决定的有关行政机关或者其上一级行政机关提出。第十九条：信访人未依照本条例第十条的规定，而直接到上一级行政机关走访的，信访工作机构应当告知其依照本条例第十条的规定提出。上级行政机关认为有必要直接受理的，可以直接受理。无论是研究过条例，还是在基层上访不能解决问题，这套规则都在鼓励普通人到更高的层级去信访。1995年线以上的信访信息479万条，仅仅过了5年，2000年就突破了1000万，2003年达到1272万。2004年一开年，第一季度的信访数量增加20%，来访人数几乎比前一年翻倍，有失控的趋势。所以就有了2005年的国务院431号令，修改信访条例。我来读一下第四条：信访事项涉及下级行政机关或者其工作人员的，按照属地管理、分级负责，谁主管、谁负责的原则，直接转送有权处理的行政机关办理，并抄送下一级人民政府信访工作机构。县级以上人民政府信访工作机构要定期向下一级的人民政府信访工作机构通报转送情况。下级人民政府信访工作机构要定期向上一级人民政府信访工作机构报告转送信访事项的办理情况。这一条首先确定了属地管理原则，其次明确指出，上级接到信访，就要对下级政府通报。客观上形成了绩效考核。所以从2005年开始，地方政府开始很抓上访问题，尤其是要控制进京上访。国家信访局的数据显示，2004年就是信访的顶峰，2005年开始总数据确实下降了。一旦信访数量变成地方政府负面绩效，上访人就知道了。我去北京上访，有没有结论无所谓，能对地方政府施压最重要。同时从2004年开始，一切土地都必须公开招拍挂出售，土地财政逐渐启动，地方政府也有钱去收买一些老上访户，形成了按闹分配的预期。所以一方面走有人不惜代价往北京跑，另一方面地方政府也在北京养雇佣兵，开黑监狱。2026年这个新文件，首先是消除了属地管理原则，其次，只统计省政府开证明的进京上访数量。所以可以预期，和上访相关的违法行为肯定会大幅度下降，但是这样做也是有后患的，因为地方政府从此可以控制证明数量，比自己制造证据绩效，也间接打断了向上的信息流。不知道各位注意没有，最近几年有一个趋势，就是地方政府对互联网舆情的管理权力变弱了。地方政府几乎不可能直接用行政权力去消灭一个互联网信息，至少也要到中央机构去背案，才能以应急的名义去删内容。当时很多人可能不相信我说的，他们会说地方政府解决不了信息，至少还可以解决发信息的人，就像你马多公自己也被多次敲门门。但是这正好说明地方政府操控网络舆论的能力在下降，没有规则之内的手段去消除负面的网络信息，所以才会在线下打差边球。和网络信息的传播趋势相比，让地方政府自己来控制上访的信息流，显然是逆潮流的行为。所以我认为2026年这次修订规则也是一个暂时的手段，避免地方政府在缺钱状态下做出极端的事情。从前面回顾来看，1995年，2005年，2014年，2026年，各有一份关键的信访规则文件，平均间隔是10年左右。下次信访条例修改，应该等不了10年。各位观众应该已经注意到了，从机构设置到条例内容，官方的说法都是信访，但是民间说的都是上访。就算是到本地的政府去收问题，那也是上访。这个上字包含了两层含义。首先，替换了信字，一定要见到具体的人。其次，一定要向上找的更高级的政府去访。找高级的政府，当然就是不信任基层的。不可以写信，坚持要见到人才能谈问题。背后还有另外一层逻辑，就是不信任程序。从信访人的角度来看，他知道这些事情有规定，有关理，有法律。但是如果我能够在程序上找到问题，大多数情况下就可以直接起诉了。现在我要绕过程序，找信访去解决问题，就是认为程序有问题，或者是认为地方上的处理惯例并不合理，所以我要求找上面的人去面对面谈问题。咱们都生活在中国，知道原则是一个地位很高的词，但同时所有人都也知道原则上不行，往往等于事实上可行。所以社会共识是某些东西高于原则、高于规则、高于法律。这是上方的核心逻辑。打破程序未必就不合理，但是如果有人用情理能够越过一些原则办事，那如何判定我的利益就这么多了呢？能不能越过更多的原则呢？或者说，如果原则本身就不可靠，谁能规定我只能拿到这么多呢？这就是上方户往往会提出夸张诉求的原因，形成那一个逻辑上的死结。当然从另一方面看，这个死结很大程度上也是中央刻意保留的，用来制约地方，也用来考察制度本身的问题。很多人可能没注意到，现在这个国家信访局是21世纪才出现的新东西。在1999年之前，信访局是国务院办公厅信访局，普通的四级局单位和地级市平级，而且因为只是国务院办公厅的内设机构，信访局甚至不算一个独立的行政机关，只能是转发信息，几乎不关注最终的解决方案。到了2000年，信访局的名字升级到国家信访局，名义上是副部级单位了。到了2008年，国发12号文件公布了行政编制列表，第一次正式确认了副部级地位，但是依然是归国务院办公厅管理。2023年国家信访局再次升级，从国务院办公厅管理升级到国务院的直属机构，终于和国家统计局、国家税务总局处于一个平行地位。可以看到信访局的地位一直在上升，尤其是强调属地管理这20多年，政策设计是默许地方用各种手段控制信访数量，但是信访局的级别和权限反而不断扩大。所以我说，制度设计本身就决定了信访局的纠结。对于这种设计，我的理解是，中央不仅要求各级干部按照程序办事，也要搞清楚程序本身的问题。大多数上访人不一定有道理，甚至可以说大多数没什么道理。但是上方的绝对数量和相对比例恰恰可以提供一个关键数据，就是有多少人对这套程序不满意。如果数量太多，更换地方官员就不能解决问题，需要考虑全面的制度改革。所以我说，现在让地方自己去控制进京上访的登记数量，并不是成就之计，很快还要继续改革。回到信访改成了上访的问题，民营和中央对于信访工作的态度可以概括成同一句话：在现有的合法规则之上，对具体的事件还有什么更合理的判定标准呢？这才是上方的核心概念。法律是社会的主要规则，古代国家立法的时候一般不让普通人参与，统治集团先确定一个意识形态，用宗教、天命或者是圣人的著作做理论基础，然后呢专业的法律官员去细化规则。只要是法律向社会公开，而不是藏起了选择性使用，那就算讲人道了。现代国家立法不会考虑神的立场，也不会把圣人言论作为标准。虽然现代国家也会邀请专业人士来写法律，但是立法最基本的要求就是让民意代表充分讨论，制定了全民公决决定法律。无论专家有什么立场，不经过民意审核，法律不能成立。所以说，如果现代社会的规则之上，还有什么东西能够审核规则本身的正义性，那就只能是两个群体来做决定，或者是民意代表，或者是随机选择的普通人。比如说海洋法系的陪审团，让随机选择的居民来确定重要案件的当事人是否有罪。这是承认法律来自普通人的道德，让普通人去把握人心。嫌疑人也许给社会制造了重大损看，但是随机选择的陪审团将心比心，如果认为普通人在类似情况下无论如何也不可能做得更好，那就可以认为这个人没有犯罪。中国总体上是大陆法系，人民陪审员的作用很弱，但是人大代表参与信访工作不是幻想，而是几十年来的人惯例，甚至可以说是个中国从建国开始学习苏联制度的一个弱化版制度。从2003年开始，浙江就有人大代表坐班接访的规定，现在已经全国推广十几年了。但问题是，一方面让人大代表来参与信访工作，另一方面人大代表也没有明显超出普通信访干部的裁决权。所以尽管大多数报道出的正向案例，是人大代表化解矛盾，但也只能强调是自愿化解。至于说不自愿怎么办，并没有硬性的规定，只要上方人自己坚持，还是和过去一样，可以无休无止的上访。这就说明中国的人大代表并没有权威去评价现有的规则，因为和普通人缺乏联系，人大代表自己都不敢说自己能够代表普通人的道德和理智，所以最理想的状态也就是当一个老好人，不能充当上方这个最终的上子。反过来说，人大是最高权力机构，理论上说可以推翻本级政府的决定，可以修改本级法律，还可以对个别的案例发出特赦决定。如果人大代表真的和选民有联系，就不应该以个人身份去参与信访问题，而是应该把信访暴露的制度问题转为一个立法提案，或者是考虑情理，对具体的个人提出一个特赦提案，提交大会表决。这样人大就能成为上方最后的一环了。一旦有了最终的裁决机制，那这就必然有相当一部分上方诉求被彻底否定，就我观察，否定的比例可能会达到80%或者更高。这就反过来给现在的现实提出一个问题，如果大多数上方者的诉求本来就不合理，为什么地方政府一定要去结访，为什么不能坦率承认，任何政策都会有一小部分人反对呢？我我认为核心问题是：地方政府拿不出有权威性的正向指标去证明自己的工作，所以只能用压缩负面指标的方式去提升绩效。正常来说，评价一个政策或者一个管理团队，应该是正面的评价指标减去负面的指标。如果正面的得分足够多，负面分增加一点也无所谓了。这个正向指标最合理的来源就是人大投票或者是民意测评。各级政府其实也赞同我的判断。过去几年，地方政府一度流行搞网络投票测评，地方上的环保市政建设，乃至党建评选先尽，都要拉一个网络连接，让基层干部自己去拉票，经常是一个三五万人的人相阵刷出十几万票。很快，政府和社会都承认，这种不限制身份，不对映具体问题的民意测评没有价值，劳民伤财，必须叫停。但问题是总要有权威性的正面指标来评价整体的政策，如果不是人大投票，也至少应该有随机抽取的民意测试。如果没有，就没有办法用民主压倒少数人的偏执，就只能用黑监狱去证明地方政策受欢迎。无论信访系统还是人大体系，核心目标都是对政府做出一个公正评判。古人说公生明连生威，这里的公在古代是对君主的忠诚，在现在就是普通人的理性。一定要让普通人也参与讨论，才能在社会现有的惯性之上，做出权威性更高的评价。最近几年的问题是，不仅普通人很难给规则打分，就是在现有的规则下做事，也总是要躲着普通人。裁判文书网当年宣称要完全公开，现在上网的裁判文书数量逐渐下降。如果用这种心态去搞信访工作，那就只能是放开今年，收紧今年，在折腾地方政府和放纵地方政府之间震荡。感谢大家收看，1074期世间消息到此结束，我们周二再见。