【高见】阿尔忒弥斯（中）：下马与上岸

20xx年x月x日星期x，欢迎收看第xxx期高见。

一、 历史的包袱与奥巴马的任务

1965年，中国决定抗美援越，在系列连锁反应后，导致美国航天战略长期被航天飞机项目捆绑，让现在的重返月球计划处处都是坑。在本系列上篇结尾，我们讲到小布什的星座计划在工程与财务上已经破产。2009年初，奥巴马接任总统时，在航天政策方面的首要任务就是收拾星座计划的烂摊子。

不熟悉这段历史细节的人，会误以为奥巴马是因为08年金融危机才砍掉了星座计划，但实际情况恰恰相反。当时美国航天战略的首要任务是产业转型与供应链转轨，所以奥巴马非但没有削减NASA的预算，反而追加了航天投资。毕竟这点钱对于金融危机来说都不够塞牙缝的。在上篇中，我简单介绍了美国航天战略的决策链条：白宫领导班子负责提出方向，确定政治上的战略抓手；NASA负责将白宫的目标翻译成项目架构与技术路线，编撰预算草案提交给国会审批；国会通过授权法案确认项目边界，之后通过拨款法案分阶段打钱。

从后阿波罗时代开始，工程理性经常在三方博弈中靠边站。可能由观众会好奇，假如白宫放弃了政治理性，不搞所谓的政治抓手，让位于工程理性与预算理性，那结果会怎么样？奥巴马就是这么干的。如果奥巴马是个强势总统，那就算他放弃了政治抓手，也可以深度介入国会与NASA的博弈，确保总路线不出问题。然而，奥巴马是个“跛脚总统”，一旦他不能提出一个明确的航天战略目标，就相当于放弃了航天改革的护城河。

二、 权力的博弈：建制派与改革派

奥巴马在2008年总统竞选中以365张选举人票大胜，而且当时民主党是参众两院大党。乍一看，奥巴马面对的是个天胡开局，是绝对的强势总统。然而，他从竞选阶段开始就在长期面对党内掣肘。这是因为在里根时代之后，承接新民主党运动路线的是克林顿体系。克林顿家族团结中间派力量，引领了当时的政党系统重组，成为民主党权力网络中最强势的建制派枢纽。而奥巴马背后是芝加哥与伊利诺伊州政治圈，核心是芝加哥改革派、南区黑人政治、大学与基金会资源，以及新型竞选技术团队，属于党内较弱势势力。

所以他在党内初选阶段举步维艰，党内民调长期被希拉里压制。后来他靠互联网小额筹款、发动基层组织以及代表规则精算，先是在党内初选投票数上建立了小幅领先优势，之后争取到超级代表的承认，才险胜希拉里成为民主党总统候选人。奥巴马党内总代表票数略高于希拉里，而在普选票上，双方团队都各自宣称胜利。由于奥巴马利用地方政治网络与新型竞选技术推翻了党内建制派默认的总统候选人，所以在国会层面，他很难动员资深议员进行政治改革。

奥巴马准确预判了美国将陷入结构性矛盾，所以他一上任就试图将金融危机作为美国政治结构改革的机会窗口。为此提出了一系列改革方向：比如通过经济刺激阻止萧条，通过加强金融监管来约束华尔街，推动医保改革扩大评价医疗覆盖，通过碳交易推动能源转型，通过综合移民改革法案来修补美国身份政治裂痕。此外，他还试图关闭关塔那摩监狱，修正美国自反恐时代以来国家机器在法治层面上的逐渐失控。然而，由于奥巴马没有能力为改革保驾护航，只能靠不断妥协来缓慢推进，导致这些改革要么无疾而终，要么在妥协中被层层削弱，只剩下一些政策碎片。最终，美国在政治极化全面固化之前，错过了最后一次用温和改革自救的窗口。

三、 战神1号：老航天势力的“示威”

在这个背景下，很容易就能理解奥巴马在航天战略上的失败。奥巴马上台时，在航天领域的使命首先是改变战略目标与预算长期脱节的问题，其次是推进商业航天，摆脱沉重的旧供应商包袱。然而，相关利益集团在奥巴马上任之初就开始动员，每一步都走在了奥巴马前面。白宫进退失据，奥巴马在第一任期就被连续击穿了几道政治防线。最终，星座计划下马，SLS与猎户座上岸。再后来，航天飞机遗产被二阶整合，变成了阿尔忒弥斯。

其中最戏剧性的是战神1号项目。上篇我们介绍过，战神1号由于运力指标吃紧、固体战神烧蚀振动耦合以及猎户座飞船超重，项目管理变成了一坨。奥巴马一上台就开始审查星座计划。2009年10月22日，评审报告发布，结论是星座计划不可持续。结果六天后，10月28日，战神1号-X在肯尼迪航天中心39B发射台升空。看上去这似乎是项目方赶在最后窗口努力证明火箭能交付，然而之所以叫战神1号-X，就是因为这次发射的火箭是残缺版。外观上像是五段固推，实际上是四段，最上面那段是个质量模拟器，而且上面级、猎户座飞船与逃逸塔也都是质量模拟器。这次试飞不仅没法验证五段固推的耦合振动问题，而且还在助推器回收阶段三个主伞只开了一个半，可以说是一次意义非常有限的政治性试飞。既是星座计划的回光返照，也是美国老航天的精心表演。这说明奥巴马航天改革从一开始就遭到了挑衅。

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四、 第二次奥古斯丁委员会：改革的先声与妥协

而这一切要从第二次奥古斯丁委员会说起。奥巴马上台时准备放弃星座计划的烂摊子，将近地轨道运输交给商业航天，用市场来延长国际空间站的寿命。同时让NASA专注于前沿领域，比如深空探索、在轨燃料加注、更先进的推进系统。这样一来，NASA就能摆脱航天飞机产业的阴影，从保就业项目切换到研发能力提升项目。看上去方向没有问题，但具体执行时，白宫没有办法用一个明确的任务目标来包装。当然这还是后话，改革的前提首先是星座计划真能下马。

奥巴马考虑到自身政治动员能力不足，也考虑到航天飞机产业捆绑了太多利益集团，所以他要通过一个有公信力的团队去评审星座计划，做出各方都能认可的评审报告，也就是第二次奥古斯丁委员会。委员会由老航天权威、洛马前董事长兼CEO诺曼·奥古斯丁牵头。奥古斯丁还有其他头衔，包括前陆军副部长、前工程院院长、航空航天工业委员会主席，是横跨政军学商的元老级人物。

之所以叫第二次奥古斯丁委员会，是因为奥古斯丁在1990年就主持过一次类似的评审委员会。当时在挑战者号事故后，NASA又连续出现了几次重大管理问题。首先是1990年4月，哈勃望远镜发射入轨后，主镜居然在成像上出现了偏差。调查后发现，这是因为供应商制造主镜时把光学测试设备装错了，结果NASA一直没排查出来。后来一直到1993年靠航天飞机在轨维修才校正了哈勃望远镜的光学系统。就在哈勃望远镜出问题之后，1990年夏天，亚特兰蒂斯号与哥伦比亚号航天飞机被接连发现液氢燃料管线有泄漏问题，导致航天飞机从6月停飞到了10月，事后排查是阀门供应商交付产品有质量问题。此外，里根时代的自由号空间站计划不断放鸽子，预算不断膨胀。老布什上任第一年就提出探月登火、重启深空大型项目，结果NASA向国会提交费用估算，说接下来二三十年要花5000亿，直接让国会炸毛。这一连串的问题让NASA在国会与公众面前失去了可信度。

于是老布什组建了奥古斯丁委员会，让奥古斯丁带头进行评审。奥古斯丁委员会提出了一系列改革建议，梳理了NASA各类任务的优先级排序，将空间站规划设计进行删减，确保了NASA后续能够得到稳定的拨款，化解了信任危机。因此，奥古斯丁同时在布什家族、国会、NASA与传统供应商方面都吃得开。所以奥巴马要再次请奥古斯丁出山，评估小布什的航天战略。如果奥巴马直接用一批改革派组建委员会，相关利益方就会说这是预设结论，没有公允性。除了奥古斯丁，委员会其他九名成员中，有八人来自传统航天工业、军方、学术界以及宇航员办公室，只有Jeff Greason一个人算是商业航天的代表。2009年6月公布成员名单后，哪怕再顽固的老航天也挑不出来委员会有什么人事问题。

但隐患也就是在这时候埋下的。当改革需要用旧权威来诊断旧体系，白宫就失去了对改革的主导权。2009年6月，奥古斯丁委员会在华盛顿召开了第一次公开会议。随后，委员会在NASA各大航天中心与承包商进行了密集走访调研。从程序上看，这种密集调研确保了研究材料充分，确保了研究结论的客观公允；但从政治上看，这是让所有相关利益方都提前进入了评审现场，提前进行过对。2009年10月22日，委员会发布评审报告，明确说星座计划在既有预算下不可持续，在财政上给星座计划判了死刑。同时，报告也支持低轨运输商业化，支持延长国际空间站寿命，增加NASA的技术研发投资。在核心结论上迎合了奥巴马。

五、 报告的“两面性”与国会的反击

但与此同时，这份报告也给老航天留足了空间。首先，报告提出了三种可执行的方案从而替代星座计划，分别是月球优先、灵活路径与技术优先。月球优先是准备恢复并扩展月面活动；灵活路径是先不着急去月面，而是对月球轨道、火星轨道、拉格朗日点与小行星这些低重力任务目标进行载人探索；技术优先是优先投资在轨燃料加注、先进推进系统、深空居住以及重型火箭运载能力这些底层技术，等技术成熟后再确定深空任务架构。这乍一看没什么问题，但这三种替代方案都需要重型火箭。在当时的语境里，这就是在保战神5号项目，保航天飞机遗产。

其次，报告虽然指出战神1号与猎户座飞船至少要到2017年才能使用，但报告只否定了战神1号项目，没有否定猎户座飞船。第三，报告认可商业航天的价值，但认可度有限，只是说建议NASA更多采购商业服务，没有说商业公司可以作为国家级深空任务的主承包商。总体上，奥古斯丁报告的措辞风格是说：继续星座计划要大规模打钱。这既可以理解成是航天产业要改革，也可以理解成是要将星座计划缩水。这就导致了微妙的结果：一方面，奥巴马确实拿到了砍掉星座计划的依据；而另一方面，国会也拿到了反击奥巴马改革方案的依据。报告给双方都提供了弹药，而且还是非对称弹药。对白宫来说，报告结论只够砍掉星座计划；但对国会来说，可以反复强调深空任务与重型火箭，以此来削减商业航天改革。

从事后角度看，在奥古斯丁委员会人选确定的那天，奥巴马航天改革的第一道政治防线就被击穿了。这在后来引发了一系列失控。由于美国联邦财年是从前一年10月1日开始的，通常要在前一年2月份就提交下一财年的预算请求。这意味着奥巴马在2009年1月刚就任总统时，2010财年预算编撰就已经进入了收尾阶段。等到2009年10月22日奥古斯丁委员会发布报告，对应的航天调整要等到2011财年。这就给了相关利益方几个月的缓冲时间，进一步导致奥巴马航天改革第三道防线失守。

六、 局长人选与“Plan B”丑闻

2010年2月1日，白宫提交2011财年预算申请，当天就在国会遭遇反扑。之后两个多月，奥巴马选择隐藏幕后，让技术官僚在分散的战场上战斗。直到4月15日，奥巴马到肯尼迪航天中心演讲，才首次为航天战略改革做辩护。而且这次演讲也不是改革宣言，而是停火提案。奥巴马试图通过支持猎户座飞船、重型火箭项目以及火星任务来换取国会接受商业载人航天。于是，星座计划换皮重生，重型火箭方案改成了与战神5号相仿的SLS，猎户座飞船继续修修补补。老供应商不仅可以继续吃拨款，而且项目还没了具体任务目标的约束，从坐着吃变成了躺着吃。

按照惯例，NASA局长由总统提名，经参议院批准。理论上，NASA局长应该是总统在NASA内部的代言人。NASA局长在职权上并不能拍板叫停重大项目，不能直接砍掉关键供应商的合同，但这个职位决定了NASA会以什么方式来理解总统政策。然而，这道防线也失守了。奥巴马团队中的航天改革派代表人物是Lori Garver。Garver在上世纪90年代曾任美国国家空间协会执行总监，她当时就主张美国航天应该从政府工程向市场驱动转轨。2002年马斯克创立SpaceX时，几乎所有老航天都把这家公司当成笑话，Garver则在第一时间就力挺SpaceX，是当时极少数为马斯克站台的政府人物之一。18年后，龙飞船将两名宇航员送上空间站，在航天飞机退役9年后恢复了美国载人航天能力，而且费用比购买俄罗斯飞船席位便宜了三分之一。后来马斯克评价Garver，说她改写了航天的未来。太多人只在乎个人职业生涯，于是玩弄政治，迎合既得利益者，但也有一些人真正关心人类航天的未来，即使面对巨大阻力也会坚持做正确的事，Lori就是其中之一。

2008年6月，希拉里输掉党内初选后，正式宣布退选并支持奥巴马。Garver也在这时从希拉里团队跳槽到了奥巴马团队。奥巴马赢得大选后，Garver作为奥巴马过渡团队成员，负责牵头起草航天改革政策。按理说，Garver担任NASA局长对奥巴马最有利，但Garver的政治资历不够，又是激进改革派，而且NASA从来没有过正式的女性局长。在2009年初，如果奥巴马在NASA局长人选上同时打破了改革派与女性这两个记录，之后推动改革的政治成本太高。所以当时奥巴马让Garver推荐人选，Garver建议让Steve Isakowitz当局长，她自己当副局长。Isakowitz曾在克林顿时期担任白宫管理预算办公室的科技与航天处主任，在小布什任期他担任NASA首席财务官，对星座计划的预算架构、各大中心分配逻辑以及合同管理的水分都门儿清。2007年他离开NASA，又到能源部担任首席财务官。而且Isakowitz在路线上支持商业航天化改革，可以在奥巴马任期无缝对接白宫管理预算办公室。Garver这套方案就是让最懂NASA预算门道的人当局长，让最懂航天改革的人当副局长，一个对内调整预算结构，一个对外推动产业转型。

如果这个方案落实，NASA就会变成奥巴马航天改革的根据地，分摊来自国会的火力。结果这时候，来自佛罗里达州的民主党联邦参议员Bill Nelson介入了。肯尼迪航天中心就在佛罗里达州，所以Nelson也是国会里最资深的航天政治家之一，是参议院商业委员会NASA监管小组的主席。1986年，他还曾凭借政治影响力挤进了当时的航天任务，当了一把宇航员。在奥巴马竞选期间，Nelson就明确站出来反对航天改革。奥巴马上任后，Nelson为了防止改革被贯彻到底，为了保住佛罗里达航天就业岗位，必须干涉NASA局长人选。此外，他也希望NASA局长能听劝，别让他在国会里难做。于是他推荐1986年与他一起坐航天飞机的朋友、宇航员Charles Bolden担任局长。Bolden不反对改革，但也不是改革派。对奥巴马来说，这不是最坏的人选。

与此同时，奥巴马接下来要对国内旧势力四面开战，议程已经过饱和了。这些议程都需要民主党国会议员的配合。自1975年以来，参议院将多数立法终结辩论的门槛设为五分之三，也就是60席。奥巴马想推动重大法案通过立法，要凑过60票才能结束共和党的程序阻挠，进入最终表决。而2009年初，民主党参议院席位是59席，每一票都非常珍贵。奥巴马为了让医改法案通过，接受了Bolden担任NASA局长。Bolden作为前航天飞机宇航员，对老航天有感情，在旧供应商体系有人脉惯性，同时他在原则上也服从总统决定。于是Bolden变成了“骑墙局长”：白宫下达明确命令他就禁止履行，除此之外没有一点多余的主动执行。这之后导致了2010年的“Plan B”邮件门。

前面提到，2010年2月，白宫提交2011财年预算申请，立即引来国会反扑。2010年2月25日，众议院科学委员会主席Gordon在听证会上质问Bolden，说如果国会不接受总统方案，那你的“Plan B”是啥？按照当时白宫立场，Bolden应该明确说没有“Plan B”，坚定推动改革。然而在两周后的3月2日，约翰逊航天中心主任发了个内部邮件，说他和他的手下已经征得Bolden同意，悄悄组建“Plan B”团队，研究一个妥协方案。这封邮件被火速泄露给了媒体Space News，在舆论场公开打脸奥巴马。两天后，Bolden公开否认他授权过研究“Plan B”。在后来的口述史记录中，还有进一步细节：当时邮件曝光后，副局长Garver和白宫直接急眼了，白宫希望Bolden把约翰逊航天中心主任撤职，结果老好人Bolden扛住了压力。由于NASA局长骑墙，Garver在国会听证会上孤军奋战时，背后始终得不到NASA的强力背书。Garver这个副局长，倒像是个被安插进NASA的棋子，不能代表NASA的意志。在2009年7月Bolden就任NASA局长时，奥巴马航天改革的第二道防线也被击穿了。NASA从改革根据地变成了缓冲区，于是白宫与国会同时往NASA里塞要求，改革路线变成了老项目换壳，商业航天勉强保留。

七、 “神奇四侠”与2010年授权法：最终的“赎金”

而这时候，奥巴马在国会法案层面的第三道防线也在被击穿。2010年2月1日，奥巴马领导班子公布了2011财年预算方案，其中关于航天改革的政策目标非常清晰：取消星座计划，把资金转向商业航天与深空技术研究。这套改革方案想要落地，必须在国会上通过三道关卡：首先，NASA终止星座计划合同要在拨款法案上没有阻碍；其次，授权法案要明确允许NASA启动新方向的项目；最后，在采购合同执行层面，新项目不能预设承包商与技术参数，不能让旧势力搞曲线救国。

从2009年12月到2010年10月，这三道国会关卡被四名航天州重量级参议员先后用立法工具封堵。这四名参议员除了前面提到的佛罗里达州代表Bill Nelson，另外三人分别来自阿拉巴马州、德克萨斯州与马里兰州，两个民主党两个共和党。其中Mikulski与Shelby管拨款，决定NASA的钱能不能花、往哪儿花；Nelson与Hutchison管授权，决定NASA未来项目怎么定义、旧合同要不要写进法案文本。我愿称之为“神奇四侠”。

先上场的是Shelby。2009年12月16日，奥巴马正式签署2010财年综合拨款法案。其中航天部分被Shelby塞进了一段话，说2010财年资金不得用于终止或废除星座计划的任何项目，也不能设立新项目进行替代，除非后续能够得到拨款法案专门授权。对当时的奥巴马来说，主战场是金融危机复苏法案与医改，而且还要维持政府的正常运转，航天改革的优先级没有那么高，没必要为了几个词再去国会滚一遍钉子板。阿拉巴马州是马歇尔航天中心所在地，马歇尔中心又是星座计划的主要开发中心。参议员Shelby代表阿拉巴马州，同时又是拨款委员会的资深成员，所以他要在2010财年拨款法案中塞进限制条款。当时Shelby直接在新闻稿里摆明意图，说塞这么一条是为了限制NASA有终止或者修改星座计划的能力，迫使白宫必须等国会同意才能改动载人航天计划。奥巴马想在2011财年预算中砍掉星座计划，原本在国会程序里有主动权，国会需要主动投票否决才能阻止星座计划下马，结果有了这一条款后，攻守易形，国会只需要保持沉默就能让星座计划继续推进，而且国会还可以无限期不给授权。

从奥巴马签署2010财年拨款法案，到白宫提交2011财年预算，只有47天，奥巴马根本来不及准备。当时NASA法务团队搬出了反超支法，局长Bolden给参议员Shelby写信，意思说虽然你在拨款法案里设置了反终止墙，但NASA钱不够，按法律必须停掉一部分项目。国会立刻反扑，一堆议员给政府问责局写信控告NASA。政府问责局在2010年5月和7月两次出具法律意见，才把这些控告驳回，但走了这么一遍流程，航天改革也被拖慢节奏，NASA到2011年2月之前不得不继续给星座计划打钱。Shelby条款虽然没能阻止改革，但条款让改革在法律层面被拖住了至少六个月，让NASA额外付出了几亿美元。

这个时间窗口刚好让下一个议员上场。下一个上场议员是Hutchison。2010年夏天，在罗素参议员大厦，代表美国波利三角的白宫、NASA与国会议员在Hutchison办公室开了个会。这场会议没有留下正式记录，多年以后，Garver在回忆录中说，当时主持会议的是Hutchison，她在现场抛出了交易条件，说想要四名参议员不阻挠商业载人计划，前提是白宫同意NASA自建大型火箭和载人飞船，同时不能动现有的几十亿美元承包商合同。原话是“当且仅当这个前提成立，才不阻挠商业航天”。这实际上已经不是交易，而是在政治勒索了。之所以叫勒索，是因为白宫当时的处境很艰难。奥巴马医改在2010年3月勉强争取到参议院60票过会，白宫为此付出了巨大的交易代价，政治信用已经透支。与此同时，金融监管改革法案正准备做最后一波。三个月后，还要进行中期选举，而奥巴马在挽救金融系统时砸的钱太多，普通选民的直观感受是白宫只顾华尔街不顾草民，于是奥巴马支持率迅速下降。民主党已经能预判到众议院换届要输了。接下来白宫还需要参议院通过2011财年预算。在这个节骨眼上，白宫为了航天改革去跟掌管拨款与授权的参议员翻脸，而且其中两个还是本党参议员，性价比几乎为零。“神奇四侠”吃准了白宫没有退路，抛出的是奥巴马改革计划中损失最小的条件。所以这就是赤裸裸的勒索。

按照Garver回忆，白宫预算办公室主任Lew当场拍板，代表白宫接受交易。2010年10月11日，奥巴马签署2010年NASA授权法，将交易落实到法案中。而就在这部法案起草过程中，“神奇四侠”又进一步锁定了承包商与技术参数。法案最关键的是第304条，说SLS与多用途载人飞船MPCV（也就是换皮的猎户座）应在切实可行的最大限度内利用航天飞机与星座计划的组件，包括液体火箭发动机、外贮箱与固推。言外之意，就是SLS要用洛克达因生产的RS-25，用米丘德装配厂生产的8.4米直径贮箱，用犹他州ATK生产的航天飞机固推。法案第302条明确了火箭运力指标，要求达到70到100吨近地轨道运力，而且可以升级到130吨。这条的目的是确保SLS火箭足够重，能够利用足够多的航天飞机组件。法案第602条还进一步说，在退役航天飞机时，NASA应在切实可行的最大限度内将航天飞机的人力与基础设施向SLS转移。作为交换，法案允许2011财年在商业载人航天领域投入3.12亿美元。奥巴马看似通过交易保住了商业航天改革，但投资规模被高度限制，拖慢了美国载人航天能力的恢复。而且最要命的是，这部法案将航天飞机遗产写死在了SLS项目里。之后白宫想要再废除或者大幅修改SLS都必须推翻法案，程序门槛极高。至此，SLS与猎户座飞船成功上岸。之后不论两党谁入主白宫，都必须捏着鼻子给这两个项目打钱。讽刺的是，11年后，参议员Nelson被拜登提名出任NASA局长，为当年他自己保下的SLS擦屁股，承担项目延误与超支的行政责任。Garver当时发推特说，Nelson留下的遗产是那枚巨型火箭，这可能是冥冥之中的报应，让他背负这份罪孽。

八、 结语：昂贵的赎金与幽灵的游荡

奥巴马时代，美国在跛脚总统领导下推动了跛脚的改革。奥巴马政府为了给商业航天保命，向航天飞机势力支付了天价赎金，而且还是写死在法案里的“死币”。当时的美国正处于历史分歧点的十字路口，奥巴马想要兼顾的改革议题太多，航天议题的权重太低，就算航天改革全盘失败也是奥巴马可接受的代价。然而奥巴马当时并不知道，他用航天改革交易的几张医改选票并没能保住一套完整的医改。医改政策在后续推进中还在各州遭受了限制，医改成果被国会、法院与州政府反复削弱。2017年1月，特朗普上台，直接把奥巴马时期模糊的弹性路线改写成了重返月球。星座计划虽然下马，老航天却避免了大下岗，航天飞机的幽灵继续在美国上空游荡。

好，本期节目到此结束，感谢各位收看，我们下期再见。